【發(fā)布時間 ：2022-03-04】 【閱讀次數(shù)：】 【打印】 【關(guān)閉】
《政府采購框架協(xié)議采購方式管理暫行辦法》解讀
近日，財政部公布《政府采購框架協(xié)議采購方式管理暫行辦法》（財政部令第110號，以下簡稱《辦法》），自2022年3月1日起施行。日前，財政部有關(guān)負責(zé)人就《辦法》有關(guān)問題回答了記者提問。
答：中央全面深化改革委員會第五次會議審議通過的《深化政府采購制度改革方案》明確提出，規(guī)范小額零星采購活動，提升小額零星采購的便利性。為貫徹落實《改革方案》要求，促進小額零星采購效率和規(guī)范的有機統(tǒng)一，財政部研究制定了《辦法》。
長期以來，在政府采購實踐中存在大量單次采購金額小、不同采購主體需要多次重復(fù)采購的需求，例如，采購計算機軟件、汽車維修和加油等。這類采購不同于單一項目采購，難以適用現(xiàn)行政府采購法規(guī)定的公開招標(biāo)、邀請招標(biāo)、競爭性談判（磋商）、詢價和單一來源等采購方式，目前一般通過集中采購機構(gòu)的協(xié)議供貨和定點采購來實施。這種做法為小額零星采購活動提供了便利，但也因缺乏專門的制度規(guī)范，暴露出一些問題，社會多有反映。比如，有的以資格入圍方式選定供應(yīng)商，造成市場分割，影響公平競爭；有的搞政府采購專供產(chǎn)品，采購價格遠超市場價；還有的在設(shè)備采購中以本機低價入圍，后續(xù)耗材價格卻遠超市場價格。因此，《辦法》借鑒國際經(jīng)驗，明確了框架協(xié)議采購方式的管理制度，以期從根本上系統(tǒng)性解決相關(guān)問題，構(gòu)筑長效機制?？紤]到在實踐中小額零星采購遇到的問題可能比較多，框架協(xié)議采購又是一種全新的政府采購方式，為穩(wěn)步推進相關(guān)工作，我們將《辦法》定為暫行辦法，經(jīng)過一段時間的實踐后再作進一步完善。
答：框架協(xié)議采購方式與其他采購方式相比，主要有以下特點：一是適用范圍不同?？蚣軈f(xié)議采購適用于多頻次、小額度采購，不適用于單一項目采購。二是程序不同?？蚣軈f(xié)議采購具有明顯的兩階段特征，第一階段由集中采購機構(gòu)或者主管預(yù)算單位通過公開征集程序，確定入圍供應(yīng)商并訂立框架協(xié)議；第二階段由采購人或者服務(wù)對象按照框架協(xié)議約定規(guī)則，在入圍供應(yīng)商范圍內(nèi)確定成交供應(yīng)商并訂立采購合同。三是供應(yīng)商范圍不同。采用其他采購方式的，一個采購包只能確定一名中標(biāo)（成交）供應(yīng)商，而框架協(xié)議采購可以產(chǎn)生一名或多名入圍供應(yīng)商。
《辦法》規(guī)定框架協(xié)議采購的適用范圍具體包括：一是集中采購目錄以內(nèi)品目，以及與之配套的必要耗材、配件等，采購人需要多頻次采購，單筆采購金額沒有達到政府采購限額標(biāo)準(zhǔn)的。既包括集中采購機構(gòu)采購項目中的小額零星采購，也包括納入部門集中采購范圍的本部門、本系統(tǒng)有特殊要求的小額零星采購。比如，中央預(yù)算單位單筆采購金額小于100萬元的計算機、復(fù)印機、掃描儀等。二是集中采購目錄以外、采購限額標(biāo)準(zhǔn)以上，本部門、本系統(tǒng)所需的法律、評估、會計、審計等鑒證咨詢服務(wù)，采購人需要多頻次采購，單筆采購金額沒有達到政府采購限額標(biāo)準(zhǔn)的。從前期財政部清理違規(guī)設(shè)置備選庫、名錄庫、資格庫的情況看，采購人在法律、評估、會計、審計等鑒證咨詢服務(wù)領(lǐng)域訂立框架協(xié)議的需求比較突出，因此專門將這類服務(wù)中的小額零星采購納入了適用范圍。三是集中采購目錄以外、采購限額標(biāo)準(zhǔn)以上，為本部門、本系統(tǒng)以外的服務(wù)對象提供服務(wù)的政府購買服務(wù)項目，為了方便服務(wù)對象選擇，需要確定多家供應(yīng)商的。例如，實踐中的憑單制政府購買服務(wù)?！掇k法》同時還規(guī)定了兜底條款，今后隨著實踐的發(fā)展，財政部還可以規(guī)定其他適用框架協(xié)議采購方式的情形。
執(zhí)行中需要注意的：一是框架協(xié)議采購方式不能濫用，以免妨礙市場秩序，沖擊項目采購。對前述第一種適用情形，按規(guī)定要實施批量集中采購的，不能實施框架協(xié)議采購。對前述第二種適用情形，主管預(yù)算單位能夠歸集需求形成單一項目采購，通過簽訂時間、地點、數(shù)量不確定的采購合同滿足需求的，不能采用框架協(xié)議采購方式。二是框架協(xié)議采購為多頻次、小額度采購提供了一種可供選擇的采購方式。符合前述適用情形的，集中采購機構(gòu)或者主管預(yù)算單位可以實施框架協(xié)議采購，也可以按項目采購來執(zhí)行，并非強制其采用框架協(xié)議采購方式。但一旦選擇框架協(xié)議采購方式，就應(yīng)當(dāng)執(zhí)行《辦法》的規(guī)定。
答：《辦法》將框架協(xié)議采購分為封閉式框架協(xié)議采購和開放式框架協(xié)議采購兩種形式，并明確以封閉式框架協(xié)議采購為主。封閉式框架協(xié)議采購強調(diào)通過公開競爭訂立框架協(xié)議，除經(jīng)框架協(xié)議約定的補充征集程序外，不能隨意增加協(xié)議供應(yīng)商。開放式框架協(xié)議采購則是由征集人先明確采購需求和付費標(biāo)準(zhǔn)等條件，凡是愿意接受協(xié)議條件的供應(yīng)商都可以申請加入。
封閉式框架協(xié)議和開放式框架協(xié)議都要通過公開征集程序訂立，二者的主要區(qū)別在于：一是入圍階段有無競爭。在封閉式框架協(xié)議采購中，確定入圍供應(yīng)商必須有競爭和淘汰，淘汰比例一般不低于20%，而且至少要淘汰一家供應(yīng)商；而在開放式框架協(xié)議采購中，供應(yīng)商提出加入申請后，征集人會對申請文件進行審核，如果供應(yīng)商符合資格條件，并對征集公告中的框架協(xié)議內(nèi)容和付費標(biāo)準(zhǔn)進行了響應(yīng)，就可以入圍，不存在競爭和淘汰。二是能否自由加入和退出。在封閉式框架協(xié)議有效期內(nèi)，不能隨意增加協(xié)議供應(yīng)商，入圍供應(yīng)商無正當(dāng)理由不允許退出；而在開放式框架協(xié)議有效期內(nèi)，供應(yīng)商可以隨時申請加入和退出。
答：《辦法》規(guī)定，框架協(xié)議采購原則上應(yīng)當(dāng)采用封閉式框架協(xié)議采購，只有兩種情形可以采用開放式框架協(xié)議采購：一是前述框架協(xié)議采購第一種適用情形中，因執(zhí)行政府采購政策不適合淘汰供應(yīng)商的，比如疫苗采購；以及受基礎(chǔ)設(shè)施、行政許可、知識產(chǎn)權(quán)等限制，供應(yīng)商數(shù)量在3家以下，并且不適合淘汰供應(yīng)商的，比如在一些地方，電信服務(wù)商不足3家。二是前述框架協(xié)議采購第三種適用情形中，能夠確定統(tǒng)一付費標(biāo)準(zhǔn)，并且為了更好地向公眾提供服務(wù)，需要讓所有愿意接受協(xié)議條件的供應(yīng)商都加入的政府購買服務(wù)項目。比如，政府購買失業(yè)培訓(xùn)、養(yǎng)老、體檢等服務(wù)，服務(wù)對象可持政府發(fā)放的代金券等憑單或其他證明，從入圍供應(yīng)商中自主選擇服務(wù)機構(gòu)。
答：封閉式框架協(xié)議采購的入圍評審規(guī)則是根據(jù)框架協(xié)議采購的競爭特點來設(shè)置的，包括價格優(yōu)先法和質(zhì)量優(yōu)先法。
《辦法》規(guī)定，價格優(yōu)先法是封閉式框架協(xié)議采購選擇入圍供應(yīng)商的主要方法。如果產(chǎn)品的質(zhì)量和服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)明確、統(tǒng)一，就可以在滿足這些要求的基礎(chǔ)上，只圍繞價格開展競爭，這是國際通行的競爭方法，也是最直接、最公平、使用最普遍的方法，有利于推動明確產(chǎn)品的需求標(biāo)準(zhǔn)。例如，電腦等產(chǎn)品有明確的標(biāo)準(zhǔn)，采用價格競爭既保障了基本功能和質(zhì)量，也有效控制了高價問題。使用價格優(yōu)先法要注意結(jié)合實際需要，細分領(lǐng)域和等次，合理確定需求標(biāo)準(zhǔn)。這里需要說明的是，實踐中確定會計、審計等服務(wù)需求標(biāo)準(zhǔn)有一定的難度，主管預(yù)算單位、行業(yè)協(xié)會和相關(guān)企業(yè)要共同努力，推進服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的研究制訂工作，逐步確立針對產(chǎn)品質(zhì)量、能夠開展競爭評判的具體要求，而不僅僅是依靠會計準(zhǔn)則、審計準(zhǔn)則等行業(yè)通用規(guī)范。在第二階段確定成交供應(yīng)商時，采購人可以綜合考慮質(zhì)量、價格因素直接選擇，也可以通過順序輪候或者二次競價的方式來確定。
《辦法》對質(zhì)量優(yōu)先法的適用范圍是嚴(yán)格限制的，僅適用于兩類項目：一是有政府定價或者政府指導(dǎo)價，無法競價的；二是對功能、性能等質(zhì)量有特別要求的儀器設(shè)備，例如，一些檢測、實驗設(shè)備，主要是為了滿足科研需要，鼓勵高新技術(shù)產(chǎn)品應(yīng)用，可以在一定限度內(nèi)減少對價格因素的考慮。使用質(zhì)量優(yōu)先法應(yīng)當(dāng)在需求調(diào)查的基礎(chǔ)上，結(jié)合需求標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)確定最高限制單價和質(zhì)量競爭因素。在第二階段確定成交供應(yīng)商時，可以不再競爭價格。
答：框架協(xié)議主要由集中采購機構(gòu)和主管預(yù)算單位訂立。對于集中采購目錄以內(nèi)品目以及與之配套的必要耗材、配件等，由集中采購機構(gòu)負責(zé)征集程序和訂立框架協(xié)議；集中采購目錄以外品目，由主管預(yù)算單位負責(zé)征集程序和訂立框架協(xié)議。其他預(yù)算單位，如醫(yī)院、高校等，確有需要的，經(jīng)其主管預(yù)算單位批準(zhǔn)，也可以作為征集人組織實施框架協(xié)議采購，并按照《辦法》關(guān)于主管預(yù)算單位的規(guī)定執(zhí)行。
集中采購機構(gòu)和主管預(yù)算單位要加強內(nèi)控管理，結(jié)合《辦法》規(guī)定建立健全相關(guān)內(nèi)控制度和操作規(guī)程，在采購需求確定、采購實施計劃編制、公開征集活動組織和框架協(xié)議履行管理等環(huán)節(jié)全面落實主體責(zé)任，做好有關(guān)工作。一是做好框架協(xié)議采購前期準(zhǔn)備。摸清不同采購單位對框架協(xié)議采購的基本需求。集中采購機構(gòu)要擬訂采購方案，報財政部門審核；主管預(yù)算單位要將本部門、本系統(tǒng)有特殊要求、需統(tǒng)一配置的小額零星采購列入部門集中采購項目，擬訂采購方案，報財政部門備案。同時，要做好電子化采購相關(guān)準(zhǔn)備，已有電子采購系統(tǒng)的，根據(jù)《辦法》規(guī)定優(yōu)化功能設(shè)置；沒有電子采購系統(tǒng)的，為避免重復(fù)建設(shè)，可選擇已開發(fā)相關(guān)功能的第三方平臺實施框架協(xié)議采購。二是加強需求標(biāo)準(zhǔn)的制定，組織開展需求調(diào)查，充分聽取采購人、供應(yīng)商和專家等的意見，合理確定采購需求，并逐步形成各類采購的需求標(biāo)準(zhǔn)。三是科學(xué)確定最高限制單價，充分開展需求調(diào)查，形成與貨物、服務(wù)需求標(biāo)準(zhǔn)相對應(yīng)的最高限制單價，為供應(yīng)商競爭報價提供基礎(chǔ)。四是根據(jù)工作需要和采購標(biāo)的市場供應(yīng)及價格變化情況，合理確定框架協(xié)議有效期。貨物項目價格變化較大，有效期一般不超過1年；服務(wù)項目相對穩(wěn)定，有效期一般不超過2年。五是開展框架協(xié)議履行管理，包括對第二階段最高限價、需求標(biāo)準(zhǔn)的執(zhí)行情況和確定成交供應(yīng)商情況進行管理，為第二階段合同授予提供工作便利，對入圍產(chǎn)品升級換代進行審核，建立用戶反饋和評價機制，公開封閉式框架協(xié)議第二階段成交結(jié)果，辦理入圍供應(yīng)商清退和補充事宜等。
答：解決協(xié)議供貨、定點采購中的突出問題，關(guān)鍵是要落實好《辦法》確立的核心競爭機制，包括前面提到的加強需求管理、增強評審客觀性、兩階段選擇等。除此以外，《辦法》還規(guī)定了一些措施：一是集中采購機構(gòu)、主管預(yù)算單位要盡可能確保采購需求標(biāo)準(zhǔn)與最高限制單價相匹配。二是對封閉式框架協(xié)議供應(yīng)商入圍設(shè)置不同淘汰率，一般不得低于20%。但是對于采用質(zhì)量優(yōu)先法的儀器設(shè)備采購，由于沒有政府定價、政府指導(dǎo)價，評審環(huán)節(jié)又未開展價格競爭，為更好地平衡質(zhì)量與價格的關(guān)系，將最低淘汰率提高到40%。三是要求供應(yīng)商響應(yīng)的貨物原則上是市場上已有銷售的規(guī)格型號，不能采用專供政府采購的產(chǎn)品，避免同一貨物因使用專供政府采購的型號導(dǎo)致價格不可比。同時，要求貨物項目的每個采購包只能用一個產(chǎn)品響應(yīng)，避免多產(chǎn)品響應(yīng)形成報價組合，干擾價格競爭。四是對耗材使用量大的復(fù)印、打印等儀器設(shè)備，引入全生命周期成本理念，要求供應(yīng)商同時對3年以上約定期限內(nèi)的專用耗材進行報價，并在評審時考慮專用耗材使用成本。五是引入外部競爭機制，當(dāng)采購人證明能夠以更低價格向非入圍供應(yīng)商采購相同貨物，而入圍供應(yīng)商又不同意將價格降至非入圍供應(yīng)商報價以下的，可將合同授予該非入圍供應(yīng)商。
答：在框架協(xié)議采購的兩階段，供應(yīng)商均可依法提出質(zhì)疑和投訴。框架協(xié)議訂立階段，供應(yīng)商如認(rèn)為征集相關(guān)的文件、過程和入圍結(jié)果使自己權(quán)益受損的，可依法向征集人提出質(zhì)疑，對質(zhì)疑答復(fù)不滿意或征集人未按時答復(fù)的，可依法向財政部門提出投訴。合同授予階段，供應(yīng)商如認(rèn)為二次競價、順序輪候過程和成交結(jié)果使自己權(quán)益受損的，可依法向采購人、采購代理機構(gòu)提出質(zhì)疑，對質(zhì)疑答復(fù)不滿意或采購人、采購代理機構(gòu)未按時答復(fù)的，可依法向財政部門提出投訴。采購合同履行過程中產(chǎn)生的爭議，按照合同約定和民法典等法律法規(guī)規(guī)定處理，不屬于質(zhì)疑和投訴范圍。質(zhì)疑、投訴的具體要求按照政府采購法及其實施條例、《政府采購質(zhì)疑和投訴辦法》等規(guī)定執(zhí)行。
為保障《辦法》的有效實施，《辦法》根據(jù)政府采購法及其實施條例，規(guī)定了不同情形的處理措施，以及主管預(yù)算單位、采購人、采購代理機構(gòu)、供應(yīng)商、財政部門及其工作人員等各方主體的法律責(zé)任。